LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DES ACTES ADMINISTRATIFS EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO : ENTRE PRINCIPE DE LEGALITE ET EXIGENCE D’EFFICACITE
Par Me Ivan Kazadi Kankonde
Avocat au Barreau de Kinshasa/Gombe– Juriste publiciste à l’Université de Kinshasa
- La justice administrative, pilier de l’État de droit
Dans toute société démocratique, la légitimité de l’action publique ne se mesure pas à la seule force du pouvoir, mais à sa soumission au droit. L’administration, en tant qu’instrument de la puissance publique, n’est légitime que si elle agit dans les limites fixées par la loi. C’est cette exigence de juridicité qui fonde le contrôle juridictionnel des actes administratifs, pierre angulaire de l’État de droit.
En République Démocratique du Congo, la Constitution du 18 février 2006, en ses articles 150 et 160, a institué un véritable système de garantie de la légalité administrative. Pour la première fois, l’État congolais s’est reconnu justiciable de ses propres actes, consacrant ainsi le droit pour tout citoyen de contester devant le juge l’exercice du pouvoir administratif.
Ce choix n’est pas seulement juridique ; il est profondément politique et culturel. Il consacre l’idée selon laquelle le pouvoir ne se suffit pas à lui-même, mais doit se soumettre à la raison du droit. En acceptant de se faire juger, l’État affirme que la légalité n’est pas un obstacle à son action, mais la condition de sa légitimité.
- De la Cour suprême de justice au Conseil d’État : une mutation institutionnelle déterminante
Pendant plus de trois décennies, la juridiction administrative congolaise fut enchâssée dans la Cour suprême de justice, selon un modèle hérité de l’ordonnance-loi du 12 novembre 1982. Les mêmes magistrats y exerçaient, sans distinction, les fonctions de juges judiciaires et administratifs. Cette confusion des fonctions illustrait l’état embryonnaire du droit administratif congolais, encore perçu comme un prolongement du droit judiciaire classique.
La Constitution de 2006 a opéré une rupture salutaire. En instituant un ordre juridictionnel administratif distinct, elle a ouvert la voie à une spécialisation accrue du contentieux de l’administration. La loi organique n°16/027 du 15 octobre 2016 est venue concrétiser cette mutation en érigeant un triptyque institutionnel : le Conseil d’État, au sommet, les Cours administratives d’appel, et les Tribunaux administratifs.
Ce nouvel ordre juridictionnel incarne la maturité du droit public congolais. Il consacre non seulement l’indépendance du juge administratif, mais également sa compétence technique à contrôler les actes de l’État dans leur diversité. Le Conseil d’État, en particulier, s’affirme comme un véritable régulateur de la légalité et unificateur de la jurisprudence nationale.
III. Le contrôle juridictionnel : instrument de garantie et d’équilibre institutionnel
Le contrôle juridictionnel des actes administratifs repose sur une idée directrice : le droit est la mesure du pouvoir.
Ce principe fonde la mission du juge administratif, appelé à vérifier la conformité de l’action publique à la loi et à en protéger les destinataires.
Deux fonctions essentielles s’en dégagent :
- Une fonction de protection : le juge annule les actes entachés d’excès de pouvoir, d’incompétence, de détournement de procédure ou de violation des droits fondamentaux.
- Une fonction d’orientation : par sa jurisprudence, il éclaire l’administration sur la portée des normes et contribue à la consolidation de la cohérence institutionnelle.
Loin d’être un simple censeur, le juge administratif devient ainsi un partenaire critique de l’administration, garantissant la rationalité juridique de son action. Ce dialogue entre le juge et le pouvoir exécutif confère au contrôle juridictionnel une valeur pédagogique : il rappelle que la puissance publique doit toujours être exercée dans le cadre du droit.
- Le champ du contrôle : une étendue maîtrisée
Sont soumis au contrôle du juge administratif congolais :
- Les actes réglementaires et individuels émanant des autorités administratives centrales ou locales ;
- Les décisions des établissements publics lorsqu’ils agissent dans le cadre d’une mission de service public ;
- Les actes de tutelle pris par les autorités de contrôle sur les entités territoriales décentralisées ou les organismes publics.
Toutefois, demeurent en dehors de ce contrôle les actes de gouvernement, les décisions à portée politique du Parlement et certaines mesures d’ordre intérieur, dépourvues d’incidence juridique directe.
Ainsi, si le champ du contrôle juridictionnel apparaît vaste, il demeure encadré par la nature de l’acte et la condition de l’intérêt à agir. C’est dire que le contentieux administratif congolais, loin d’être illimité, repose sur un équilibre subtil entre le respect de la souveraineté étatique et la garantie des droits subjectifs.
- La jurisprudence congolaise : vers une culture de la légalité
L’œuvre du Conseil d’État congolais, depuis son installation effective, témoigne d’une montée en puissance de la jurisprudence administrative. Par des arrêts remarqués — Kabund, Dumba Mack Jérémy, Mukumadi , la haute juridiction a affirmé son autorité doctrinale et consolidé les fondements de la légalité.
Ces décisions rappellent que nul, pas même l’État, n’est au-dessus de la loi. Elles traduisent une conception dynamique du rôle du juge : non seulement arbitre des litiges, mais aussi gardien de la cohérence normative et de la crédibilité institutionnelle.
Progressivement, se dessine ainsi un droit administratif congolais vivant, nourri par la pratique et par la confrontation des pouvoirs. Ce droit n’est plus importé ; il s’enracine dans la réalité nationale, tout en s’inspirant des expériences étrangères.
- Perspectives comparées et voies de consolidation
L’expérience comparée enseigne que l’efficacité du contrôle juridictionnel repose sur trois leviers essentiels : la proximité, la célérité et l’effectivité.
- En France, le juge des référés symbolise la réactivité, capable de suspendre en urgence un acte manifestement illégal.
- Au Maroc, la généralisation des tribunaux administratifs a rapproché la justice du citoyen.
- Au Bénin, la souplesse procédurale du juge administratif a contribué à démocratiser l’accès au juge.
La République Démocratique du Congo gagnerait à s’inspirer de ces modèles tout en les adaptant à son contexte.
L’enjeu majeur réside désormais dans la décentralisation effective des juridictions administratives, la formation continue des magistrats, et la garantie de l’exécution des arrêts rendus, sans quoi la justice administrative risquerait de demeurer une promesse sans effet.
VII. La pratique du recours : exigence de méthode et de compétence
Saisir le juge administratif est une démarche exigeante. Ce recours ne se réduit pas à une formalité, mais constitue un acte de stratégie juridique.
Tout commence par une analyse rigoureuse de l’acte querellé : identifier sa nature, mesurer sa portée, apprécier sa légalité et en évaluer les conséquences. S’ensuit la constitution d’un dossier complet, nourri de preuves tangibles et d’une argumentation structurée. Enfin, la vigilance procédurale est de mise : le respect des délais demeure la condition sine qua non de la recevabilité.
Dans cette entreprise, l’avocat occupe une place déterminante. Il est l’interprète du droit, le traducteur des faits, l’architecte du recours. Son rôle dépasse la simple plaidoirie : il conseille, oriente et protège le justiciable, tout en contribuant, par sa pratique, à la consolidation d’une véritable culture du contentieux administratif.
VIII. Conclusion : la légalité comme culture de gouvernance
Le contrôle juridictionnel des actes administratifs ne constitue pas une contrainte pour l’État, mais un gage de confiance démocratique.
En acceptant d’être jugée, l’administration ne perd pas en autorité ; elle gagne en crédibilité.
La République Démocratique du Congo s’est dotée des institutions et des textes nécessaires à une justice administrative moderne. Il lui reste à en renforcer les mécanismes d’application et à promouvoir une véritable éthique de la légalité au sein de la gouvernance publique.
Comme l’enseigne Félix Vunduawe te Pemako :
« La légalité administrative ne vit que dans la mesure où le juge peut la faire respecter » (Traité de droit administratif, 2020).
Le contrôle juridictionnel, ainsi compris, n’est pas un simple contentieux : il est le visage concret de l’État de droit, celui où le pouvoir se plie à la raison du droit, et où la justice devient l’expression suprême de la gouvernance responsable.