L’EXHAUSTIVITE DES ARTICLES 122 ET 123 DE LA CONSTITUTION DE LA RDC : ENTRE RIGUEUR THEORIQUE ET OUVERTURE FONCTIONNELLE
Par Maître Ivan Kazadi Kankonde
Avocat au Barreau de Kinshasa/Gombe, Sénateur
Introduction
Parmi les dispositions les plus techniques, mais aussi les plus fondamentales de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006, les articles 122 et 123 occupent une place singulière. Ils délimitent le domaine de la loi, c’est-à-dire l’espace normatif dans lequel le Parlement peut intervenir.
À première lecture, ces deux articles paraissent constituer une liste exhaustive des matières réservées au législateur, à l’instar des articles 34 et 37 de la Constitution française de 1958 dont ils s’inspirent. Mais une analyse plus fine révèle que cette exhaustivité est tempérée par deux éléments essentiels :
- la présence, dans d’autres dispositions constitutionnelles, de nombreux renvois explicites à la loi, et
- la formule introductive commune aux deux articles : « Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution », qui modifie profondément la portée de cette énumération.
L’objet de la présente étude est d’examiner cette tension entre exhaustivité proclamée et ouverture constitutionnelle, afin de déterminer si, en droit congolais, les articles 122 et 123 constituent réellement une liste fermée des matières législatives ou s’ils doivent être compris comme un socle de principe à portée évolutive.
- Les articles 122 et 123 : une exhaustivité de principe héritée du modèle français
- La logique du partage constitutionnel des compétences normatives
La Constitution congolaise, comme la Constitution française de 1958, distingue deux ordres de normes :
- celles relevant de la loi, expression de la volonté générale par le Parlement ;
- et celles relevant du règlement, expression du pouvoir exécutif.
Ce partage vise à réaliser un double objectif :
- préserver l’efficacité gouvernementale, en évitant que le Parlement ne s’occupe de détails administratifs ;
- garantir la hiérarchie des normes, en réservant au législateur les règles fondamentales touchant aux droits et libertés, à la justice, à la défense, ou à la structure de l’État.
Ainsi, les articles 122 et 123 dressent deux listes :
- l’une où « la loi fixe les règles »,
- l’autre où « la loi détermine les principes fondamentaux ».
Cette distinction, d’origine française, traduit l’idée d’une graduation normative : le législateur fixe la règle lorsqu’il s’agit de l’ordre public juridique, et en établit les principes lorsqu’il s’agit de politiques publiques décentralisées ou techniques.
- Une exhaustivité organique, mais non matérielle
Sur le plan organique, ces deux articles forment une liste-type : toute matière non énumérée devrait, en principe, relever du pouvoir réglementaire.
C’est ce que la doctrine qualifie d’exhaustivité de principe : la liste clôt le champ législatif et consacre le pouvoir réglementaire résiduel du gouvernement.
Cependant, cette exhaustivité demeure formelle : elle trace le périmètre général de la loi, sans prétendre épuiser la totalité des cas dans lesquels la Constitution peut expressément appeler l’intervention du législateur. Autrement dit, elle détermine la structure du domaine de la loi, mais non son contenu complet.
- Les renvois explicites à la loi dans d’autres dispositions : une ouverture fonctionnelle du domaine législatif
- Les renvois constitutionnels hors des articles 122 et 123
L’un des traits distinctifs de la Constitution congolaise réside dans son recours fréquent à des formules telles que : « Les conditions sont fixées par la loi », « Une loi détermine les modalités d’application », « Une loi organique précise l’organisation et le fonctionnement de… »
Ces renvois, présents dans plusieurs dizaines d’articles, sont autant d’attributions directes conférées au législateur en dehors des articles 122 et 123.
Dès lors, si l’on s’en tenait qu’à une lecture littérale des seules listes, une grande partie du texte constitutionnel deviendrait inapplicable ce qui serait contraire à la volonté du constituant.
- Conséquence : l’exhaustivité devient relative
L’existence de ces renvois spécifiques prouve que les articles 122 et 123 n’épuisent pas le domaine de la loi. Ils forment le socle général des compétences législatives, mais ne font pas obstacle à ce que d’autres articles de la Constitution attribuent à la loi des compétences supplémentaires.
En réalité, la Constitution congolaise a opté pour un système mixte :
- d’une part, une énumération de principe des matières législatives ;
- d’autre part, une clause d’ouverture permettant d’ajouter, ailleurs dans le texte, d’autres matières relevant de la loi.
Cette combinaison vise à préserver un équilibre : éviter l’inflation législative tout en laissant au législateur la capacité d’intervenir dans les matières sensibles.
III. La clause “sans préjudice des autres dispositions” : une clé d’interprétation majeure
- La fonction juridique de la clause
La formule introductive « sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution » est loin d’être anodine. Elle constitue une clause de sauvegarde constitutionnelle, destinée à neutraliser toute interprétation restrictive du domaine de la loi.
Elle signifie clairement que :
L’énumération contenue dans les articles 122 et 123 ne doit pas porter atteinte aux compétences législatives expressément prévues ailleurs par la Constitution.
Ainsi, cette clause confère une valeur non exclusive à la liste : elle la rend exhaustive dans son principe, mais ouverte dans son application.
- Une innovation par rapport au modèle français
La Constitution française de 1958 ne contient pas une telle clause. Le Conseil constitutionnel français a donc dû, par la jurisprudence, admettre que certaines interventions du législateur pouvaient excéder la liste de l’article 34 sans être inconstitutionnelles, dès lors qu’elles ne portaient pas atteinte au pouvoir réglementaire tel est le cas de la décision Blocage des prix et des revenus, 30 juillet 1982).
Le constituant congolais a préféré inscrire cette souplesse dans le texte même, plutôt que de la laisser au juge. En cela, il a adopté une approche préventive : éviter que le contrôle constitutionnel ne devienne un instrument excessivement formaliste, et préserver la capacité du législateur à répondre aux besoins concrets du pays.
- Effet sur la hiérarchie des normes
Cette clause ne remet pas en cause la hiérarchie entre la loi et le règlement, mais elle l’assouplit. Elle permet au Parlement d’intervenir dans des domaines connexes, dès lors qu’un fondement constitutionnel existe, sans encourir la censure de la Cour constitutionnelle pour excès de pouvoir.
- Enjeux pratiques et doctrinaux : la nécessaire articulation entre normativité et flexibilité
- Le rôle du juge constitutionnel
En cas de contentieux, la Cour constitutionnelle devra combiner deux démarches :
- d’abord, vérifier si la matière figure dans les articles 122 ou 123 ;
- ensuite, rechercher si un autre article de la Constitution renvoie explicitement à la loi.
Ce double contrôle garantit une interprétation systémique du domaine législatif, fidèle à la structure organique du texte.
- Le risque de dérive : l’inflation législative
Si la clause « sans préjudice » ouvre la compétence législative, elle ne doit pas être comprise comme une licence de tout légiférer. Le Parlement doit résister à la tentation de transformer chaque problème administratif en question législative.
L’État de droit suppose non seulement le respect de la hiérarchie des normes, mais aussi de la hiérarchie des fonctions : légiférer n’est pas administrer.
- La responsabilité du législateur congolais
Une lecture rigoureuse des articles 122 et 123 impose au législateur une double discipline :
- ne pas tomber dans l’incompétence négative, c’est-à-dire, omettre d’intervenir là où la Constitution l’y oblige,
- ne pas excéder son domaine lorsqu’aucune base constitutionnelle ne le justifie (empiètement).
Entre ces deux excès se situe la zone d’équilibre d’un législateur constitutionnellement responsable.
Conclusion
Les articles 122 et 123 de la Constitution de la République Démocratique du Congo ne sont pas des listes fermées du domaine de la loi, mais des listes de principe à portée ouverte, grâce à la clause « sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution ».
Cette formule, loin d’être décorative, confère à la Constitution congolaise une souplesse fonctionnelle qui permet d’adapter le domaine de la loi aux réalités nationales, sans renoncer à la rigueur de la hiérarchie normative.
Ainsi, le constituant congolais a su éviter deux écueils :
- celui de la rigidité française du modèle de 1958, et
- celui du laxisme normatif.
Il a institué un système de souplesse maîtrisée, dans lequel l’exhaustivité est principe, et l’ouverture nécessité. Encore faut-il que le juge constitutionnel, la doctrine et les praticiens du droit s’en saisissent pleinement, pour que cette subtilité ne demeure pas lettre morte, mais devienne une véritable culture de la normativité constitutionnelle.